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依法合理用地 促进科学发展——在纪念《土地管理法》颁布20周年座谈会上的发言摘要
2006-6-28   浏览:3770
 
 

    我国工业化、城镇化、市场化、现代化的快速发展,以及经济社会的全面协调可持续发展,都与土地息息相关。合理用地和依法管地,是我国经济建设和社会发展最重要的基础条件之一。

——国土资源部部长 孙文盛

 

    在第十六个全国“土地日”和《中华人民共和国土地管理法》颁布20周年纪念日来临之际,我们举行这个座谈会,共同感悟今年全国“土地日”的主题“依法合理用地、促进科学发展”,意义重大。
   
    1986年6月25日《土地管理法》的颁布和同年8月1日国家土地管理局的成立,标志着我国土地管理从此步入依法统一管理的轨道。随着形势的发展,《土地管理法》经历了3次修改、补充和完善。尤其是1998年《土地管理法》修订之后,我国首次以立法形式确定了土地基本国策和严格土地管理的基本法律制度,为实现土地利用方式和管理方式的根本转变提供了法律保障,对我国的经济社会发展产生了重要影响。也就在1998年,由地质矿产部与国家土地管理局等共同组建国土资源部,进一步强化了依法统一管理国土资源的职能。2004年,全国人大常委会又对《土地管理法》作了适宪性修改,就土地征收、征用进一步作出明确规定。同时,与《土地管理法》相配套的法规规章在实践中不断得到完善,落实最严格的耕地?;ぶ贫?,适应社会主义市场经济发展要求的土地管理法律体系已初步建立,为我国各级政府和国土资源管理部门依法管理土地,提供了法律依据。

    20年来,在改革开放的历史新时期,祖国大地发生了翻天覆地的变化。我国工业化、城镇化、市场化、现代化的快速发展,以及经济社会的全面协调可持续发展,都与土地息息相关。合理用地和依法管地,是我国经济建设和社会发展最重要的基础条件之一。我国土地管理事业在探索中前进,不断取得新的成绩。土地利用规划计划的作用日益明显,耕地?;すぷ鞑欢霞忧?,土地使用制度改革不断深化,从无偿无限期无流动到有偿有限期有流动,市场配置土地资源的基础性作用得到有效发挥,节约集约用地受到重视,地籍、信息化等业务基础逐步巩固,管理体制不断完善,队伍素质、执法能力和服务水平有了全面提高。特别是近年来,运用土地政策参与宏观调控,对维护经济平稳运行产生了积极成效。在此,我代表部党组,向国土资源战线上的老领导、老同志和广大干部职工,表示诚挚的问候!向长期以来关心、支持国土资源工作的社会各界,表示衷心的感谢!特别要提到的是,全国人民代表大会和各级人大立法机构,对土地管理和法制建设,一直给予了高度关注和有力指导,为这个事业的健康发展提供了根本保障,谨在此致以崇高的敬意。

    “十一五”时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,同时也是资源供需矛盾的凸显期,资源利益冲突和诉求的高发期?;航饩蒙缁岱⒄褂胪恋刈试吹拿芙浅て诙杈薜娜挝?。党中央、国务院对土地管理工作高度重视,作出了一系列重大决策部署。2004年,国务院发出了《关于深化改革严格土地管理的决定》,这是新时期加强土地管理工作的纲领性文件。实行最严格的土地管理制度,是由我国人多地少的基本国情决定的,也是贯彻落实科学发展观、保证经济社会可持续发展的必然要求。到2005年10月底,我国由于建设占用、生态退耕、农业结构调整和自然灾害损毁,耕地面积已减少为18.31亿亩,人均耕地下降为1.40亩。要保证实现到“十一五”期末我国耕地保有量18亿亩的规划目标,任务极为艰巨。但这是一个约束性指标,是一条不可逾越的“红线”。我们必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观统领国土资源管理工作全局,进一步完善适应社会主义市场经济要求的国土资源管理体制,提高队伍素质,坚持依法行政,努力做到?;ぷ试锤友细窆娣?、保障发展更加持续有力、维护权益更加切实有效、服务社会更加全面优质,不断提高国土资源对经济社会发展的保障能力。

    当前和今后一个时期,要全面落实国务院《决定》,进一步严格土地管理,遏制违法违规占用土地,充分发挥土地供应的调控作用,促进国民经济平稳运行。关键是要依法合理用地,促进科学发展。

    依法合理用地,促进科学发展,必须认真编制和严格执行土地利用总体规划和年度计划。坚决制止通过修改土地利用总体规划等方式规避占用基本农田报批的违法行为。要定期运用土地利用动态遥感监测等手段,对各地规划、计划执行情况进行监督检查,并予以通报。在新农村建设中,必须按规划合理用地,不得以置换、挂钩等为名大拆大建,不得将腾退土地全部用于非农建设,能够复耕的土地必须复耕。

    依法合理用地,促进科学发展,必须坚持有保有压、从严从紧控制新增建设用地。优先保证国家重点基础设施建设项目以及加强经济社会发展薄弱环节建设项目用地。严格执行限制、禁止用地目录和重点领域建设用地定额标准。利用滩涂、荒山、荒地等进行非农建设的,必须依法报批。要严格执行农用地转用、土地征收和供地备案制度。新增建设用地不得用于土地收购储备。严格征地管理,切实维护被征地农民的合法权益??刂普鞯胤段?,拓展安置途径,完善补偿标准,规范征地程序,推进征地制度改革,确保被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。

    依法合理用地,促进科学发展,必须积极培育和发展土地市场。要深化土地市场体系建设,充分发挥市场配置资源的基础性作用。扩大国有土地有偿使用范围。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,一律以招标、拍卖、挂牌方式出让。稳步推进工业用地的招标、拍卖、挂牌出让和经营性基础设施用地有偿使用。

    依法合理用地,促进科学发展,必须确保房地产调控的土地供应政策落到实处。严格执行国务院制定的相关政策措施,规范国有土地使用权出让合约,加强建设用地供应管理,进一步发挥土地供应的调控作用。要加大对闲置土地的处置力度,应当征收土地闲置费的,要依法从高征收;应当无偿收回土地使用权的,坚决依法无偿收回。加强土地使用权抵押登记管理,防范金融风险。

    依法合理用地,促进科学发展,必须全面加强土地管理各项基础工作。要充分发挥科技创新对国土资源工作的支撑作用,大力实施“科技兴地”战略。进一步加强土地调查、登记等工作。加快土地管理信息化建设。加强土地统计分析,建立耕地动态监测系统和分析通报制度。

    依法合理用地,促进科学发展,必须严肃查处违法违规用地。重点查处违反规划、突破计划、违法批地用地的典型案件。对重大违法违规用地案件,要公开调查、公开结果,并追究相关人员的责任。各级国土资源管理部门要认真履行执法监察职责,对有案不查的,要依照规定追究有关人员的责任。要严格落实土地执法动态巡查责任制,加强事前防范。进一步严格开发区用地管理,依法查处开发区违法违规用地。

    依法合理用地,促进科学发展,必须在整个国土资源系统中深入开展“完善体制、提高素质”活动。高度重视干部职工的教育培训,努力提高依法行政、参与宏观调控的能力,协调沟通、推进工作的能力,清正廉洁、自我约束的能力。特别是要不断完善体制、机制和制度,切实加强各级国土资源部门执法监察工作,加强基层国土资源所建设。锻炼造就一支政治好、原则性强、熟悉业务、懂得管理、廉洁自律的国土资源管理干部队伍。

    依法合理用地,促进科学发展,是全社会面临的一项长期而艰巨的共同任务。让我们进一步树立和落实科学发展观,全面贯彻落实中央的重大决策部署,坚持依法行政、严格执法,保持气势、把握主导,用心做事、力戒浮躁,夯实基础、拓展成效,在广袤的祖国大地上,干好党和人民赋予我们的艰巨而神圣的事业,为经济社会全面协调可持续发展,作出应有的贡献!
 

    ?;じ厥枪岽┯凇锻恋毓芾矸ā返囊惶踔飨?,也是土地管理的核心。我省是农业大省和全国粮食主产区之一,?;じ囟匀繁9伊甘嘲踩哂刑厥獾囊庖?。

    ——河北省人民政府副省长 柳宝全

    土地是民生之本、发展之基。土地管理直接关系经济社会可持续发展,关系广大人民群众的切身利益,关系子孙后代的长远生计。1986年我国第一部《土地管理法》的颁布实施,确立了具有中国特色的社会主义土地管理制度,使我国土地管理步入了依法管理的轨道,在维护土地的社会主义公有制,?;ず秃侠砝猛恋刈试?,促进经济社会全面协调可持续发展方面发挥了重要作用。在《土地管理法》颁布实施20周年之际,全国人大环资委、国土资源部召开座谈会,必将对更好地贯彻落实《土地管理法》起到积极的促进作用。

    河北省现有人口6808万,人均耕地1.42亩。河北省委、省人大、省政府对贯彻实施《土地管理法》高度重视?!锻恋毓芾矸ā钒洳际凳?0年来,特别是1999年1月1日新修订的《土地管理法》实施以来,我省坚持以合理利用土地、切实?;じ匚氐?,认真宣传、贯彻、执行《土地管理法》,取得了明显成效。

    一、以立法为基础,以普法为手段,努力营造良好的土地法制环境?!锻恋毓芾矸ā钒洳家岳?,我省高度重视土地法制建设,加强了地方立法工作。目前已制定出台土地管理地方性法规2个、省政府规章6个,使全省土地管理步入了依法、规范的轨道。为了使全社会广泛了解和严格遵守《土地管理法》,省委、省政府把土地管理法律法规的宣传列入了普法规划,实施了土地管理送法下乡和“送法进村”工程,以各级领导、农村群众和执法主体三大群体为主要对象,进行了广泛的土地国情、国策、国法宣传教育。在各级党校、省行政学院、中小学课堂都开设了土地国情、国策教育课程。利用各类新闻媒体开展全方位的普法宣传,每年“土地日”,全省都开展大规模的集中宣传活动。通过广泛深入的宣传教育,全民的土地法制观念得到明显增强。

    二、以耕地?;の诵?,以用途管制为重点,切实加强土地的严格管理。?;じ厥枪岽┯凇锻恋毓芾矸ā返囊惶踔飨?,也是土地管理的核心。我省是农业大省和全国粮食主产区之一,?;じ囟匀繁9伊甘嘲踩哂刑厥獾囊庖?。多年来,我省从全国的大局出发,依法加强耕地特别是基本农田的?;?。在具体工作中做到了“四严”,即:严格控制建设项目占用基本农田,坚决守住“红线”;严格落实各级政府耕地?;ぴ鹑沃?,将其纳入工作目标认真考核;严格依法审批农用地转用,并实现耕地“占一补一”、占补平衡;严格执行土地利用总体规划和国家下达的土地利用年度计划,确保建设用地控制在计划指标之内?!笆濉逼诩?,全省基本农田?;っ婊3衷?805万亩,占全省耕地总量的91.57%,高于全国平均水平;通过实施土地开发整理,连续五年实现耕地占补平衡;严把土地“闸门”,全省新增建设用地总规??刂圃诹斯蚁麓锏募苹副曛?。既有效?;ち烁?,又保证了全省经济社会发展的用地需求?!笆濉逼诩湮沂∑骄迷龀に俣却锏?1.2%,为河北“十一五”的快速发展奠定了良好的基础。

    三、以依法行政为主线,以严格执法为保障,努力维护良好的土地管理秩序。各级政府、各级土地行政主管部门坚持依法行政,做到严格执法、秉公执法,是保证土地管理法律法规得以贯彻实施的关键。为此,我省采取有力措施,在各级政府和国土资源部门大力推进依法行政。一是按照严格执法的要求,层层建立行政执法责任制,把土地管理法律法规的贯彻实施列入各级政府和有关部门的执法责任制,定期考核。二是严格执行重大事项集体决策制度。凡是确定本省重大建设项目,凡是涉及重大项目用地事项,一律提交省政府常务会议研究确定。各市、县政府和各级国土资源部门,严格执行用地审批事项会审制,实行审批公开、权力制衡。三是建立了科学决策制度。省政府成立了法律咨询专家委员会,在作出土地管理重大决策前,通过座谈会、研讨会、听证会等多种形式,广泛征求专家学者、基层部门和广大人民群众的意见,以确保土地管理法律法规得以正确贯彻实施,确保群众的合法权益得到有效维护。四是在各级政府大力开展创建“土地执法模范县”活动。从20世纪90年代初开始,我们就在全省开展了创建“土地执法模范县”活动,对严格执行土地管理法的县级政府,以省政府名义予以表彰。这一办法在全国进行了推广。2002年,我省被授予全国“创建土地执法模范县活动”组织奖。截至2002年,全省涌现了“土地执法模范县”50个,2003~2005年度,全省有42个县被评为“国土资源执法模范县”,占全省县(市、区)总数的1/4。执法模范县在土地管理中发挥了良好的示范带动作用。自创建活动开展十多年来,各地从改善执法手段入手,不断加大执法力度,有力地打击了国土资源违法行为,维护了良好的土地管理秩序。

    针对当前土地管理面临的新形势,我省将坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,树立和落实科学发展观,进一步加大土地管理法的贯彻实施力度,为保障国家粮食安全、促进全省经济社会全面协调可持续发展作出不懈的努力!
 

    强化执法监督是依法行政的根本保障。

    完善监督就是要构建一个完整的监督体系,建立一个对行政权力的制约机制。

    要通过多种形式,发挥群众对土地管理法律法规实施的监督作用,把法律监督和群众监督很好地结合起来,确保土地管理法律法规规定的各项制度落到实处。

    ——国务院法制办公室副主任 宋大涵

    1986年6月25日,第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》。此后,全国人大常委会于1988年、1998年两次对这部法律作出了重大修改,2004年又进行了适宪性修改。这对于加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,?;?、开发土地资源,合理利用土地,切实?;じ?,促进社会经济的可持续发展发挥了重要作用。下面,我就土地管理法制建设的进展与完善谈几点意见:

    一、我国土地管理法制建设取得重要成就。

    土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源,是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来,国家在土地资源开发、利用、?;?、治理、管理等方面做了大量的工作,土地法制建设不断发展、完善。特别是1986年以来,全国人大常委会公布了《土地管理法》,国务院发布了《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《基本农田?;ぬ趵?、《土地复垦规定》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中大型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》、《耕地使用税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》等十余项行政法规,国土资源部等有关部门颁布了近40项部门规章,各省(区、市)先后颁布了200多个地方性法规和规章。此外,有关方面还发布了一系列规范性文件??梢运?,基本形成了适应社会主义市场经济要求、具有中国特色的土地管理法律法规体系。

    二、对进一步完善土地管理法制的几点建议。

    尽管我国土地管理法制建设取得了很大的成绩,为全面、协调、可持续发展奠定了较好的基础,但是,随着我国经济的迅猛发展,土地管理工作面临着一些新情况、新问题:一是以人为本,全面、协调、可持续发展的观念尚未完全树立,土地法制观念还需要进一步增强;二是耕地面积大量减少与土地闲置浪费严重并存;三是征地行为不规范,征地矛盾仍然十分突出;四是违法用地依然严重并呈现出多样化的特点;五是土地执法力度不够。上述问题和面临的诸多挑战,要求我们进一步加强土地管理法制建设,不断提高依法行政水平,以促使土地管理工作更加适应改革开放新形势和全面贯彻落实科学发展观的需要,保障我国经济社会的科学发展。为此,提出以下建议:

    (一)转变思想,牢固树立以人为本,全面、协调、可持续发展立法观念。

    为了适应我国市场经济体制的发展和以人为本,全面、协调、可持续发展的需要,今后立法工作中,要坚持以全面、协调、可持续发展为立法的指导思想,把以人为本,全面、协调、可持续发展观贯彻到具体的立法工作中去。同时,进一步强化人口多、人均资源少、环境形势严峻的国情意识,强化资源节约意识,强化节约集约利用土地和?;じ靥乇鹗腔九┨锞褪潜;の颐堑纳叩囊馐逗鸵婪ü艿赜玫氐囊馐?。

    (二)加快立法,完善制度。

    有法可依是依法行政的前提和基础。为此,必须进一步加快立法,完善制度。一是加快立法研究和立法步伐,重点填补目前的立法空白点,如研究制定土地登记、土地利用规划等方面的法律法规;二是抓紧制定保障法律实施所需要配套的法规、规章,如研究制定土地利用规划等方面的法规、规章;三是高度重视法律的修改和完善工作,如在总结农村集体建设用地流转和征地制度改革试点经验的基础上,抓紧《土地管理法》的修订工作,建立和完善土地管理的长效机制。

    (三)严格执法,使《土地管理法》确立的各项制度、措施真正落到实处。

    法律的生命在于法律的实施,再好的法律得不到有效的贯彻实施,也只是一纸空文。古人云:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行,法令不信则吏民惑?!币虼?,各级人民政府及其有关部门一定要严格依法行政。今后应当进一步加强以下几个方面的工作:一是加强宣传,提高认识,树立以人为本,全面、协调、可持续发展观。实施全面、协调、可持续发展战略,是关系到广大公众切身利益的重大问题。实现这一目标,必须走群众路线,依靠广大公众、企业和社会团体的支持和参与。二是从最大多数人的最大利益出发,正确处理好国家、组织和公民个人之间利益关系,进一步转变各级行政机关的工作作风,加强职业道德建设,做到严格依法办事,强化服务意识。三是加强执法队伍建设,提高执法人员素质,努力建设一支政治素质强、法律水平高、业务技能精、廉洁高效的执法队伍。四是建立和完善行政执法责任制、执法过错追究制等制度,为执法的公开、公平、公正提供制度上的保障。五是深入持久地开展执法检查,突出重点,注重实效,深入实际,深入基层,注意发现典型案例和共性问题,进一步推动法律的实施。六是继续加大对土地违法案件的查处力度。

    (四)强化监督,保证可持续发展法律的贯彻实施。

    强化执法监督是依法行政的根本保障。党的十六大提出要“加强对执法活动的监督,推进依法行政”,表明中国共产党把法律监督及其制度建设提上了重要议事日程。完善监督就是要构建一个完整的监督体系,建立一个对行政权力的制约机制。对行政权的制约机制,既包括内部监督,也包括外部监督。要通过多种形式,发挥群众对土地管理法律法规实施的监督作用,把法律监督和群众监督很好地结合起来,确保土地管理法律法规规定的各项制度落到实处。
 

    地政法律制度,成为世界各国法律制度建设最为重要的内容之一。建立以土地资源的控制利用为基础的土地管理秩序,在我国意义十分重大。

    ——中国社会科学院法学所研究员 孙宪忠

    1986年6月我国颁布《土地管理法》具有十分重要的意义。因为在与人类社会息息相关的土地、大气、矿藏、水文、森林、草原这六种自然资源中,土地是最基本而且也是最重要的资源,从当代国家可以行使主权为本国民众造福的角度看,土地以及任何其他自然资源的控制利用以及利益享有,都必须从土地资源入手。因此,地政法律制度,就成为世界各国法律制度建设最为重要的内容之一。建立以土地资源的控制利用为基础的土地管理秩序,在我国意义十分重大。尤其是,我国虽然土地面积广大,但是人口众多,相比自然资源较少,建立清晰明确的土地法律管理秩序,对于合理规划、调节利用、促进国民经济的持续发展更是十分必要。目前,中央提出建立和谐社会建设和可持续发展的重要战略,从这一战略要求来看,我国的土地管理法的制定意义更加突出。

    《土地管理法》颁布后在我国经济生活实践中发挥了很大的作用。我想特别指出三个方面:一是该法规定的土地利用制度,为我国各级政府有效地调控土地利用提供了必要的法律措施,使我国土地开发和利用能够比较有效地处于政府有效的监管之下,也使我国地政管理部门对土地利用的监督管理有法可依。二是该法规定的土地权利制度,为我国境内的各种法人、自然人合法地享有地权提供了保障,而这一点,又为我国土地市场经济的发展提供了法律保障。我国土地市场的开启实际上处于我国整体建立市场经济体制之前,这一市场的开启,为我国整体走向市场经济体制提供了经验,而且目前土地市场已经成为我国最活跃、最成功的市场。而《土地管理法》规定的地权制度,尤其是地权的取得、变更与废止的制度,为我国地权市场的建立和发展发挥了极大的作用。三是《土地管理法》规定的耕地?;ぶ贫?,对?;の夜卮媪康奈榷?、?;の夜缁岱⒄沟某志美嬉不岱⒒恿司薮蟮淖饔?,这一方面土地管理发挥的作用可以说是有口皆碑的。

    在《土地管理法》颁布后,还根据实践发展的需要进行了几次重大修改。这些修改,比如征地制度的修改等,也具有良好的社会效果。

    在纪念《土地管理法》颁布的时候,我建议我国立法机关应该早日开始该法的修改工作。现在,关于我国基本财产关系的立法物权法已经处于紧锣密鼓的制定之中,估计会在近年内颁布。按照目前的立法方案,物权法颁布之后,《土地管理法》原来的一些内容就必须予以修改。应该按照中央提出的人文为本、以民为本的和谐社会建设精神和可持续发展的战略,坚持改革开放的大方向,在地权制度建设方面做出切实的努力。具体来说,这些修改包括如下内容:

    一是按照物权法的规定,早日建立统一的不动产登记制度。目前的土地登记制度、房地产登记制度等,并不是按照物权法的法理建立起来的,而且其内容对于市场经济所需要的交易安全法律制度可以说没有多少考虑。因此,这一方面的制度应该立即修改。目前,物权法草案已经提出建立统一的不动产登记制度的原则,将来土地管理法对此应该有所反映。

    二是进一步反映改革开放的成果,建立更加完善的地权制度。目前的物权法方案由于意识形态等方面的顾虑,在地权制度建设方面不但没有什么创新,而且对于近年来改革实践中已经取得经验的做法也没有反映。在城市的地权方面,改革开放以来已经出现了六种以上土地使用权类型,但是目前的法律只承认出让的土地使用权和划拨的土地使用权两种类型,这远远不能满足实践的需要;在农村的地权方面,目前的法律对于集体土地所有权的改革方式没有多少反映,尤其是农民个人的地权?;ちΧ炔蛔?。这些问题也希望能够早日得到解决。

    三是在土地征收以及涉及拆迁等制度的建设方面,应该进一步突出中央提出的民权?;さ木?。在这一方面,希望能够建立民众享有知情权、参与权或一定的决定权的具体制度,真正把以人为本的精神落实到制度上。
 
 

 
 
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